山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2016〕91号文件全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见
山东省人民政府办公厅
关于贯彻国办发〔2016〕91号文件
全面放开养老服务市场提升养老服务
质量的实施意见
鲁政办发〔2017〕52号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为全面贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），实现到2020年全面放开养老服务市场的目标，进一步加快推进全省养老服务业发展，经省政府同意，现提出如下实施意见：
一、深化放管服改革
（一）简化养老项目审批手续。优化审批流程，精简办事环节，发展改革、国土资源、住房城乡建设部门分别负责牵头项目审批（或项目核准、备案）、用地审批、规划报建和施工许可各个阶段工作，每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批。设立营利性养老机构，按照“先照后证”的简化程序执行，达到法人登记条件的，可先申请登记注册机构，再申请设立养老机构许可。非营利性养老机构在取得民政部门设立许可证后，依法办理相应登记。养老机构从事餐饮服务活动，应当依法取得营业执照等合法主体资格后，再申请食品经营许可证。申请人能够提供服务设施法定产权证明的，不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明；符合已经批复的控制性详细规划且通过水影响评估审查的区域，不再对区域内具体养老投资项目进行交通影响、水影响等方面的评估审查。
（二）积极稳妥解决老旧养老服务设施问题。对因年代久远或其他客观原因无法办理建设、施工、规划许可、土地证明、消防许可、环保、不动产登记等前置证明的，由县级人民政府协调有关部门核查后出具相关证明文件，为办理设立许可手续提供便利。其中，1998年9月以前建设使用且建筑主体未发生改、扩建的，以及建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案手续，但须符合消防安全要求；1998年9月1日后、本实施意见下发之日前新建、改建或者扩建（含室内装修、用途变更）的养老机构，建筑面积大于1000平方米的，依法办理消防设计审核、消防验收手续；建筑面积300平方米以上、不大于1000平方米的，依法办理消防设计备案和竣工验收消防备案手续。养老机构建筑达到三层及以上的，须设置电梯。达到消防安全规定要求的，即可申请办理消防手续。
（三）整合改造闲置资源发展养老服务。各级人民政府要组织开展现有社会闲置资源调查、整理和信息收集工作，摸清底数和相关环境信息，建立台账，防范人居环境风险。投资主体对拟整合改造的闲置资源评估论证后，向当地民政、住房城乡建设、国土资源、公安消防、财政等部门提出改造方案，由民政部门牵头为其提供各类手续办理服务。民政部门对建设项目进行核实后，委托社会专业机构出具包含实地勘测的建筑物面积、结构和安全度等内容的房屋检测报告，并出具养老机构使用用途的认可证明材料。投资主体凭民政部门出具的认可证明材料向住房城乡建设部门提出申请，住房城乡建设部门依法依规办理施工许可等手续。投资主体凭民政部门出具的认可证明材料向公安消防部门提出申请，公安消防机构依法依规进行消防设计审核（备案）、消防验收（竣工验收消防备案）。对改造后符合补助条件的，依据有关政策规定及时核定拨付专项补助资金。
二、优化市场环境
（一）落实优惠扶持政策。积极落实《山东省人民政府关于加快社会养老服务体系建设的意见》（鲁政发〔2012〕50号）、《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（鲁政发〔2014〕11号）等文件规定的各项税费减免政策；各类营利性和非营利性社区居家养老服务组织、小型养老机构，同等享受《山东省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（鲁政发〔2015〕21号）规定的小微企业税费减免、创业补贴、投融资支持等优惠扶持政策。放宽民办非营利性养老机构资产管理政策，允许民办非营利性养老机构出资者拥有对投入资产的所有权，并按不高于同期银行1年期贷款基准利率2倍的标准提取盈余收益。鼓励企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过公益性社会团体、基金会，向非营利性养老服务机构和为老服务组织捐赠，在计算所得税应纳税所得额时按规定标准予以税前扣除。
（二）建立价格形成机制。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价管理，具体收费标准由市、县（市、区）人民政府制定；对于以公建民营等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。
(三）推进诚信体系建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。加强养老服务领域诚信教育，通过“齐鲁敬老使者”评选、养老服务品牌创建，培育一批养老服务诚信个人和企业（组织）典型，带动形成“孝润齐鲁、安养山东”诚信文化。建立完善诚信记录和归集机制，在山东养老信息网动态发布养老行业诚信、失信行为，同时将信用信息推送至“信用山东”官方网站，并将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素，让诚信行为得到社会和市场认可，让违规失信行为受到相应惩戒。引导各级成立养老服务组织和行业协会，将符合条件的纳入承接政府购买服务社会组织名录，优先给予场地支持。
三、完善服务体系
（一）提升养老服务水平。鼓励社会力量兴办集中收住失智、精神疾病等老年慢性病患者的专门养老机构，引导一、二级医疗机构利用闲置床位改建养老机构，提高护理型养老床位比例，重点满足失能、半失能老年人需求。大力发展嵌入式养老机构，推进日间照料中心向养老服务综合体发展，条件成熟的转化成微型养老机构，满足老年人就近养老需求。加快公办养老机构改革，鼓励民间资本通过参资入股、收购、委托管理、公建民营等方式参与，到2020年，全省80%以上的公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公建民营，政府运营的养老床位数占养老床位总数的比例不超过40%。引导社会力量运营养老服务信息平台、日间照料中心和农村幸福院，对符合条件的给予运营补贴，实现连锁化、品牌化、规模化发展。鼓励各地采取政府补贴、产业引导和业主众筹等相结合的方式，开展老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造，优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭设施改造，组织开展多层老旧住宅电梯加装。
（二）加快推进医养结合。鼓励基层医疗卫生机构在日间照料中心、农村敬老院、农村幸福院设置服务站点或提供签约服务，由签约家庭医生为社区老年人提供健康指导和基本医疗服务。探索建立家庭病床制度，为有需求的困难家庭和慢性病老年人提供巡诊探视等上门服务，并做好与长期护理保险的衔接，逐步扩大长期护理保险覆盖范围。民政、卫生计生、人力资源社会保障部门建立联合审批制度，做好医养结合项目养老机构设立许可、医疗机构设置审批和医保协议管理纳入等工作，打通医养结合绿色通道。
(三）推行农村多元养老模式。鼓励各地因地制宜，探索通过建设农村幸福院、建设老年人集中居住区、开办家庭化小型化养老机构、建设互助养老院、开展困难老年人代养服务等模式养老。加强农村敬老院建设和改造，重点为特困人员和其他农村低收入老年人及失能、半失能老年人提供便捷可及的养老服务。建立农村留守、困难、鳏寡、独居老年人的关爱服务体系。
四、提升服务质量
（一）提升养老服务人才素质。发挥人才支撑作用，加快建立职业化养老护理员、专业技术和高级管理人才队伍。扩大养老服务人才来源渠道，鼓励卫生专业技术人才、家政服务人员、社会志愿者、退休医务工作者、低龄老年人从事养老服务。建立山东养老服务人才库，对养老服务从业人员实行统一登记管理。探索推行养老志愿服务积分制，志愿者参与养老服务贡献与将来接受养老服务情况挂钩。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。根据经济社会发展状况，稳步提高养老服务从业人员薪酬水平，推动养老服务行业平均薪酬待遇原则上不低于上年度本地服务行业的平均工资水平。
（二）健全养老服务标准体系。加快研究制定养老服务重点领域标准，完善养老服务通用基础、服务技能、服务机构管理、居家养老服务、社区养老服务、老年产品用品标准等养老服务标准体系，围绕产业发展需要制定实施一批地方标准，鼓励养老服务提供主体创新性地制定团体标准。加大养老服务标准化工作宣传力度，使养老服务标准落实到行业管理和经营服务的各个环节，提高全行业实施标准的自觉性。加大养老服务标准的推动实施力度，扶持开展养老服务标准化示范创建，推进养老机构等级划分和质量评估等标准的实施，在养老服务领域形成一批具有辐射带动作用和推广价值的标准化建设试点示范单位。
（三）加快养老服务品牌建设。发挥品牌引领作用，支持养老服务领域整合现有资源，培育和引进机构、社区和居家养老服务品牌，提供高品质养老服务。加大养老服务品牌建设力度，组织开展山东省服务名牌认定工作，推进“孝润齐鲁、安养山东”服务品牌创建，制定养老服务领域品牌标准评价体系。到2020年，扶持和认定一批养老服务名牌，增强养老服务发展活力。对养老机构、日间照料设施实行全省统一标识，不断提升品牌影响力。
五、强化政策扶持
（一）加强养老设施规划。各地要认真编制养老服务设施专项规划，加快配建新旧小区为老服务设施，为社区居家老年人提供优质便捷的服务。新建小区按每百户不少于20平方米的标准配套建设养老服务设施，民政、住房城乡建设、国土资源等部门要研究制定新建住宅小区配建社区居家养老服务设施和社区管理服务设施建设、移交与管理的办法。老旧小区要按照每百户不少于15平方米的标准，通过置换、租赁、购置等方式，配建养老服务设施。
（二）创新投融资方式。鼓励银行业等金融机构根据养老服务业发展导向和经营特点，制定养老服务业信贷政策，开发针对养老服务业的特色信贷产品，为养老服务业提供差异化信贷支持。探索建立民政部门与证券监管部门的项目信息合作机制，支持符合条件的养老服务企业到境内外资本市场上市挂牌或发行债券，通过政府引导、市场运作手段，带动社会资本投资养老服务业。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式建设或发展养老机构，为社会资本投资参与养老服务业提供全方位支持。
（三）完善财政支持政策。调整优化现有建设运营补助政策，逐步将侧重点由“补砖头”“补床头”向“补人头”转变，切实发挥好财政资金的引导作用。加大对失能老年人的服务保障，鼓励各地统筹困难失能老年人护理补贴、困难老年人高龄津贴、服务补贴等老年人保障制度，为困难失能老年人购买养老服务，按月确定养老服务时间。探索多元化保险筹资模式，鼓励商业保险参与长期护理保险经办管理，满足多样化、多层次的长期护理保障需求。
（四）完善土地支持政策。统筹利用闲置资源发展养老服务，有关部门应按程序依据规划调整其土地使用性质。营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。
六、加强服务监管
（一）加强服务质量评估。培育发展第三方评估组织，加强养老服务质量评估，促进服务行为规范，形成政府指导、行业自律、社会监督相结合的监管体系。按照属地管理的原则，加强对本辖区养老机构和组织服务质量、运营及安全管理的情况的监督检查。定期开展养老机构、企业（组织）等级评估，对人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价并向社会公布，评估结果与落实优惠政策、发放资金补助等挂钩。大力推行老年人能力评估，为发放补贴、提供服务提供标准。老年人能力和设施等级评估工作经费列入同级财政预算保障。
（二）推进养老服务信息化。深入推进“互联网+养老”，建设智慧健康养老示范基地，加快全省“两台一网”推广应用，形成全省养老服务大数据。发挥12349养老服务信息平台作用，建立老年人需求和投诉平台。建立养老项目网上审批公示制度，规范和优化审批流程，提高服务质量和效率。整合现有户籍、医疗、社会保障等信息资源，建设统一规范、互联互通的养老服务信息共享系统，实现个人、家庭、社区、机构与养老服务资源的有效对接。将养老机构、日间照料中心、居家养老组织等纳入信息系统，实时动态监管，促进行业自律。
（三）建立联合执法机制。民政、公安、食品药品监管等部门要加强协调配合，建立联合执法机制，加强对养老服务机构运营和服务的监管，确保老年人人身安全。对养老服务机构消防、食品等安全情况定期开展监督检查，及时整改安全隐患，防止各类安全事故发生。发现安全隐患整改不达标或拒不整改的，由相关部门按照程序依法作出处罚或强制关停，并将作出处罚的信息在有关媒体予以公示，同时妥善做好收住老年人的安置工作。引导养老机构、为老服务组织与服务对象签订服务协议，切实保障老年人合法权益。对养老服务中虐老欺老等行为，要依法严厉查处。
各级、各有关部门要把全面放开养老服务市场、提升养老服务质量摆在重要位置，认真组织落实，并对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查，确保各项工作落地见效。加强协调配合，落实和完善相关优惠政策，共同促进养老服务提质增效。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，发挥牵头协调作用。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、相关专项规划和区域规划，支持养老服务业发展。财政部门要加大财政投入力度，优化资金补助结构和使用效益。其他各有关部门要各司其职、各负其责，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
山东省人民政府办公厅
2017年7月10日
（2017年7月10日印发）
